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            龍巖市永定區市場監管局公平競爭政策宣傳
            發布時間: 2022-11-18 11:02
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            中華人民共和國反壟斷法》修訂,八大亮點深度解讀

            現行的《反壟斷法》是于2007年8月30日通過,自2008年81日起施行的。自該法實施以來,數字經濟飛速發展,產生了許多新的經營模式和限制競爭現象,對反壟斷規則帶來了挑戰。同時,現行的《反壟斷法》存在相關制度規定較為原則,已不能完全適應現實的需要。因此,自2021年開始,全國人大加快了對《反壟斷法》的修改工作。

            2022年6月24日十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過了《關于修改<反壟斷法>的決定》,修改后的《反壟斷法》(以下簡稱“《新法》”)將于2022年8月1日起施行?!缎路ā访鞔_提出要強化競爭政策基礎地位,制定和實施與社會主義市場經濟相適應的競爭規則,規定由國務院反壟斷執法機構負責反壟斷統一執法工作,以及健全統一、開放、競爭、有序的市場體系。

            在具體制度方面,《新法》提出建立健全公平競爭審查制度,推出了“安全港”規則,制定了對數據及平臺的特殊規制,強化了違法主體的法律責任,完善了經營者集中的申報程序,并將建立起反壟斷的公益訴訟機制。根據修正后的《反壟斷法》,企業的違法成本將極大提高,企業也將面臨更大的合規考驗。

            本文結合《新法》中的修改內容及要點進行梳理,并對給企業帶來的影響進行分析。

            導入公平競爭審查制度

            中國的市場經濟脫胎于計劃經濟,經歷了長期轉型,既有市場經濟國家的問題——經濟性壟斷,又有轉型國家的特殊問題——行政性壟斷,這決定了《反壟斷法》不僅要反經濟性壟斷,還要反行政性壟斷。公平競爭審查制度是中國從源頭上規制行政性壟斷的一項制度創新。國務院于2016年6月14日發布了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》,要求建立公平競爭審查制度,以規范政府有關行為,防止出臺排除、限制競爭的政策措施,逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。

            《新法》第5條明確規定,國家建立健全公平競爭審查制度,“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時,應當進行公平競爭審查”?!缎路ā穼⒐礁偁帉彶橹贫壬仙椒傻母叨?,實現了對行政性壟斷行為從事中事后的監管到事前預防事中事后禁止的全過程監管,從軟性約束上升到了剛性約束。這將更有利于發揮公平競爭審查制度的應有作用,推進整個社會的公平競爭秩序的建設。

            雖然表面上公平競爭審查制度與企業沒有直接的聯系,但實際上卻有著極大的關聯。因為這為企業應對行政性壟斷、政策性壟斷提供了一個具有釜底抽薪效果的重要抓手。

            加大違法行為的處罰力度

            《新法》大幅提高了對相關違法行為的罰款數額,并對壟斷行為實行“雙罰制”,即不僅處罰單位,而且處罰相關負責人,同時增加失信懲戒、刑事責任等更多違法處罰責任形式。

            同時,《新法》第63條規定,如有關違法行為“情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的”,可以在《新法》已經提到了的罰款數額的基礎上,按二到五倍的罰款數額進行處罰。本條的嚴厲程度前所未有,因此對于經營者來說,需特別重視《反壟斷法》的風險。

            除行政處罰外,《新法》還為刑事責任的引入進行了鋪墊。在現行《反壟斷法》下,實施壟斷行為本身不會直接導致刑事責任(除了在《刑法》中明確規定的串通投標犯罪行為外),現行《反壟斷法》僅在第52條規定,“若對反壟斷執法機構依法實施的審查和調查,拒絕提供有關材料、信息等行為,構成犯罪的,依法追究刑事責任”(例如,可能涉嫌妨害公務罪)?!缎路ā返?7條則針對各類違法行為,在民事和行政責任的基礎上,規定“違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任?!笨梢哉f,這一修改明確傳達了立法機關將逐步增加對壟斷行為打擊力度的態度。

            需要特別注意的是,《新法》第60條新增公益訴訟制度,規定“經營者實施壟斷行為,損害社會公共利益的,設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟?!眰鹘y的公益訴訟限于環境保護、食品藥品安全等領域,本次將壟斷行為納入公益訴訟的范圍,體現了通過司法程序來強化反壟斷工作的思路。對于曾受過執法處罰的企業而言,應留意后續公益訴訟可能帶來的成本與風險。而對于尚未受到過執法處罰的企業而言,也應意識到如果有關商業安排構成壟斷行為,那么在民事訴訟風險方面,除交易對手或消費者提起的民事訴訟外,還可能會面臨公益訴訟的巨額索賠問題。

            明確建立

            《新法》首次在法律層面明確對壟斷協議設置“安全港”制度。與2021年11月全國人大常委會的《中華人民共和國反壟斷法(修正草案)》(以下簡稱“《修正草案》”)中,“安全港”統一適用于橫向和縱向壟斷協議不同,《新法》中的“安全港”制度將只適用于縱向壟斷協議?!缎路ā吩诳v向壟斷協議所在的第18條規定,“經營者能夠證明其在相關市場的市場份額低于國務院反壟斷執法機構規定的標準,并符合國務院反壟斷執法機構規定的其他條件的,不予禁止?!贝饲啊秶鴦赵悍磯艛辔瘑T會關于汽車業的反壟斷指南》和《國務院反壟斷委員會關于知識產權領域的反壟斷指南》中已有適用于汽車、知識產權等領域的“安全港”制度,《新法》第18條彌補了上位法的缺失。這條規定從法律層面創設了壟斷協議“安全港”制度,將有助于提高中小型企業對壟斷協議風險的可預測性。但與此同時,對擬選擇利用“安全港”制度的企業而言,需要準確理解“安全港”制度,并對市場界定和市場份額等有明確把握。如果市場界定錯誤或市場份額計算錯誤,卻盲目適用“安全港”制度,則很可能會出現違法行為。

            另外,《新法》明確在縱向壟斷協議的情況下,“經營者能夠證明其不具有排除、限制競爭效果的,不予禁止?!币簿褪钦f,縱向壟斷協議也需要以“具有排除限制競爭效果”為前提,但是《新法》也并沒有要求執法機構必須在個案中逐一證明“具有排除限制競爭效果”,只是明確經營者可以有自證在具體的縱向壟斷協議中“不具有排除限制競爭效果”的機會。

            規定對軸輻協議的監管

            《新法》將軸輻協議納入了《反壟斷法》監管范疇。第19條規定了“經營者不得組織其他經營者達成壟斷協議或者為其他經營者達成壟斷協議提供實質性幫助”?,F實中,很多協議事實上都有一個中間的組織者和維持者,它們會利用各種手段來幫助協議的維持。從這個意義上講,很多協議其實都是所謂的“軸輻合謀”——像自行車車輪一樣,中間的組織者是“軸”,而一般的參與者則是“輻”。

            對壟斷協議的認定,《新法》突破了單純的橫向或縱向的僵化二分法。企業須全面評估其與橫向及非橫向關系(如上下游企業、具有相鄰關系的企業等)的經營者的競爭情況、經營模式和合作方式的潛在風險點。特別是通常在交易中作為“軸心”的生產商(面對多家經銷商)、批發商(面對多家零售商),以及平臺型企業(面對多個平臺內經營者)將需要特別警惕日常交易中的敏感信息交換、渠道管理可能引發的軸輻協議風險。

            企業不僅要確保自身不直接參與相關的壟斷協議,而且需要確保不能為其他企業達成壟斷協議提供任何幫助或便利。例如,企業作為生產商在召集經銷商開會時,就需要特別注意組織經銷商統一討論轉售價格,銷售計劃時,就可能存在較高的法律風險。

            同時,《新法》還特別在第14條強調了行業協會的“合規經營”義務,并加大了違法處罰標準。因此,對于行業協會而言,也要更加注意完善反壟斷合規建設。

            完善經營者集中審查制度

            《新法》第32條規定了經營者集中審查期限的“停鐘”制度,規定在經營者未按規定提交文件、資料導致審查工作無法進行,以及出現對經營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實不經核實將導致審查工作無法進行等情況下,反壟斷執法機構可以決定中止計算經營者集中的審查期限。

            事實上,歐盟、韓國等司法轄區也設置了類似的“停鐘”制度?!巴g姟敝贫纫雽⒂行Ы鉀Q過往疑難案件,特別是附限制性條件案件的審限不足導致的需要反復撤回并重新申報的問題。但是,“停鐘”制度也為經營者的交易日程安排及管理帶來更大的挑戰,經營者需預留充足的時間以應對可能延長的審查期限,并為申報做好充分準備。

            同時,《新法》第26條規定,經營者集中未達到國務院規定的申報標準,但有證據證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的,國務院反壟斷執法機構可以要求經營者申報。經營者未進行申報的,國務院反壟斷執法機構應當依法進行調查。該規定賦予反壟斷執法機構主動要求申報權力,可避免對競爭產生實質性損害的集中行為。但是這一規定也對企業的就有關交易的風險評估提出了更高的要求。

            另外,《新法》第37條規定:“國務院反壟斷執法機構應當健全經營者集中分類分級審查制度,依法加強對涉及國計民生等重要領域的經營者集中的審查,提高審查質量和效率?!边@一規定將改變目前經營者集中均統一由國家局受理和審查的局面,隨著“分類分級”審查制度的實施,今后地方執法機構也將會在經營者集中審查中發揮更大的作用。

            雖然與《修正草案》中明確規定“加強民生、金融、科技、媒體等領域”的經營者集中審查的表述不同,《新法》只是強調“依法加強對涉及國計民生等重要領域的經營者集中的審查”,但無疑曾經被《修正草案》點名的“民生、金融、科技、媒體”等領域,依然很可能會是經營者集中審查的“重點領域”。這些領域的企業將可能面臨更為嚴格地執法,相關企業應當提前做好準備。

            加大對數字平臺經濟的規制

            數字平臺相比于傳統企業,具有雙邊市場屬性、網絡效應、鎖定效應等特征。隨著數字經濟向縱深發展,在世界范圍內都出現了數字平臺的壟斷問題?!缎路ā返?/font>9條明確,經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等從事本法禁止的壟斷行為。第22條專門針對具有市場支配地位的經營者強調,不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事濫用市場支配地位的行為。

            中國加強對互聯網企業的反壟斷執法活動自2020年11月開始至今仍備受關注。期間,國務院反壟斷委員會發布了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》,執法機構也相應加強了執法。雖然近期的政策動向更多提及了促進平臺企業的健康發展,但《新法》的規定,仍體現出進一步在法律層面對互聯網領域進行必要約束的原則兵沒有改變,也體現出長期、堅定推進互聯網領域反壟斷工作的趨勢沒有改變。

            影響分析及企業應對

            本次《新法》不僅回應數字時代要求新增制度與條款,也更加嚴厲地打擊壟斷行為,違法成本將顯著提升。為此,企業需結合《新法》內容,更加重視并做好反壟斷的合規工作,關注經營及交易中可能存在的反壟斷問題,以最大限度地避免風險。

            同時,在提高對企業罰款的同時,《新法》新增對企業法定代表人、主要負責人和直接責任人員的個人責任。該規定的責任人員范圍較廣,企業的高管和員工都可能成為責任人,提示企業各個層級都要做好合規工作。

            《新法》實施后,應申報而不申報的經營者集中的違法成本將急劇增加,企業未依法申報或在“搶跑”交割面臨的處罰將從50萬元大幅提升至數千萬元甚至上億元。建議企業應妥善梳理既往交易,對應申報未申報的案件應及時補報,以期在修法通過前以相對較低的成本化解應申報未申報的反壟斷法風險?!缎路ā芬搿巴g姟睓C制,也可能導致一般普通案件乃至簡易案件的審查期限延長。對于跨國交易而言,也有必要特別針對中國的經營者集中申報進行妥善的事先應對。

            此外,《新法》中,還特別強調了國家健全完善反壟斷規則制度,強化反壟斷監管力量,提高監管能力和監管體系現代化水平,加強反壟斷執法司法,依法公正高效審理壟斷案件,健全行政執法和司法銜接機制,維護公平競爭秩序。這些規定雖然都是原則性的規定,但每一句均具有實踐中的問題導向,非常值得關注。當然,這些目標的實現絕非一日之功,但相信中國的《反壟斷法》及其相關規則會日臻成熟,日趨完善。對于企業而言,在合規經營的大背景下,加強有關的實務工作,充分做好《反壟斷法》的應對,已是當務之急。

             

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